【全球治理】董亮:2030年可持续发展议程下“人的安全”及其治理

政治学与国际关系论坛2018-06-28 18:33:25


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董亮:2030年可持续发展议程下“人的”及其治理


作者:董亮,外交学院亚洲研究所助理研究员

来源:《国际安全研究》2018年第3期,国政学人编辑

【内容提要】2030 年可持续发展议程作为一项新的发展计划,其目标是构建免于恐惧和暴力的和平、公正、包容的社会,其核心是消除全球贫困与促进包容性发展,包括消除贫困、饥饿以及应对等内容。该议程的主体内容体现所倡导的“人的安全”理念,这一理念强调各种威胁的相互关联性,人的安全和人的发展是同一事物相辅相成的,这种治理观要求广泛借助联合国系统,并且顾及地方、国家、区域和国际范围内各级公私部门行为体的特点和资源,拓展一种由各种利益攸关方组成的综合框架,其内容涉及粮食安全、气候安全、环境安全、社会安全、反恐、移民等重要的传统与非传统安全议题。其中,气候变化、资源消耗、南北差距等问题是可持续发展难以实现的重要动因。上述安全议程同时体现了各种广泛的经济、社会和环境关联性。因此,建构全球“人的安全”治理机制需以联合国为核心,并形成多层治理、建构广泛的国际伙伴关系,以实现联合国所倡议的全球可持续和平愿景。

【关键词】2030 年可持续发展议程;可持续和平;气候变化;“人的安全”;国际制度

    

一、引言

联合国《2030 年可持续发展议程(Transforming Our WorldThe 2030 Agenda for Sustainable Development,以下简称 2030 年议程作为一项全球发展计划,其核心是消除全球贫困与促进包容性发展,它将经济、社会、环境三个领域列为其支柱内容。议程包括 17 个大目标及相关的 169 个具体目标,是一个综合性的全球议程。这一议程的组织原则是可持续性。“2030 年可持续发展议程”是在千年发展议程的基础上提出的,但所涵盖的范围更为广泛。在整个实施过程中,全球进程也将进行数据和指标的追踪。

同时,议程的目标不仅意在促进经济增长、减少社会问题和保护地球环境,而且涉及诸多领域的安全议题。2030 年议程的核心之一就是要建立“一个没有恐惧与暴力的世界”其中,2030 年议程目标 16 明确提出了“创建和平、包容的社会以促进可持续发展,让所有人都能诉诸司法,在各级层面建立有效、负责和包容的机构”,这体现了议程对实现全球可持续安全远景的愿望。  该目标包含的具体目标 16.1进一步提出,在全球范围内大幅减少一切形式的暴力,并降低相关死亡率。2030年议程认为预防与维持和平的最佳手段就是实现包容性和可持续发展,这体现了对安全与发展关系新的认知。

2030年议程不仅继承了先前全球倡议(千年发展议程)的内容,而且进一步拓展了全球安全治理的范围,并为后续的治理进程提供了制度发展空间。可持续的和平与可持续发展关系密切、相辅相成,联合国就此提出,为了实现可持续和平,必须首先重视 2030 年可持续发展议程的普遍性,推动各国政府、商业、非政府组织和学术机构资源与能力的整合,落实可持续和平。在此基础上,联合国还通过了可持续和平决议,把预防冲突、性别平等以及解决冲突和保护人权等内容放在了重要位置。同时,联合国也提出可持续和平是可持续发展的推进器这一主张,并加大对可持续和平建设的投入。

近年来,各类影响人的发展的安全危机使国际社会进一步关注全球相互依存中的各种不稳定因素,探求以综合方式解决安全问题。这也体现了对“人的安全”理念的重视。其中,最为突出的例子就是列入 2030 年议程的多重安全议题,展现了世界各国在面对各类不安全因素时的脆弱性。2030 年可持续发展议程为联合国主导的可持续和平提供了新的治理平台与机遇。在这一背景下,建构相应的“人的安全”治理体系也变得十分迫切。

本文将从“人的安全”理念与政策实践出发,对联合国“2030 年可持续发展议程”下的安全目标进行分析,并为建构全球“人的安全”治理体系提出相关政策建议。

二、全球安全形势与“人的安全”理念

“人的安全”与可持续发展两种理念,均强调关联性和预防性原则,共同在过去几十年里不断演进。20 世纪 70 年代至 9年代,“人的安全”理念已经在一些重要的国际倡议中得以体现,如勃兰特委员会(Brandt Commission、布伦特兰委员(BrundtlanCommission和全球治理委员会(Commission oGlobaGovermance在内都将这一理念嵌入各自的政策或制度倡议中,强调全球治理中人的价值。而2015 年通过的 2030 年议程则包含了维护社会、经济与环境可持续性的 17 大议题, 也体现了“以人为本”的理念。可以说,可持续发展目标实际上是与“人的安全”、人权具有高度联系的,共同建构了全球安全治理的规范框架。

(一) 全球安全形势不断恶化

当前,全球安全形势不断恶化。传统安全问题与非传统安全议题交织,安全治理困难重重。气候变化、资源消耗、粮食、难民问题、卫生突发事件等不安全因素成为制约人的安全与人的发展的阻碍性问题。

第一,全球环境变化不断威胁人类安全。根据 2017 年联合国环境署发布的《迈向零污染地球》报告,地球上的每个人都受到了污染的影响。报告称,环境恶化导致全世界每年 1260 万人死亡,占全球每年死亡人口的 1/4。环境污染还对主要生态系统造成了破坏。第三次联合国环境大会已将该报告作为确定问题和制定新行动领域的基础。

同时,气候变化所带来的复合安全风险加剧。正如联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告(AR5)再次提醒的那样,人类对全球气候系统的影响是明确无疑和不断增长的,如果不加以遏制,其对人类和生态系统将造成不可逆转的严重后果。一方面,气候变化也将逐步威胁到人的安全,如增加暴力冲突的风险,影响交通运输、水和能源基础设施的安全,不利于国家安全的维护;一方面,全球气温升高、干旱、极端天气事件不断增加,对不同层面的社会和全球各区域产生广泛的负面影响。气温升高使城市热岛效应加剧、空气污染更为严重影响人类的健康。在一个相互依存的时代,气候变化还将产生其他可预知和不可预知的)安全威胁。

第二,粮食安全面临新的挑战。其根源是全球经济危机、地区冲突和气候变化所造成的影响。根据联合国粮食及农业组织(FAO)的报告,2016 年世界粮食匮乏的人口总数估计已从2015 年的 7.77 亿人增至 8.15 亿人。各类国际与国内冲突加剧了社会经济发展的不平衡。如根据联合国粮食及农业组织、联合国儿童基金会和联合国世界粮食计划署在 2018 年 1 月所发表的声明,非洲的刚果(金)局势动荡,导致农业歉收、农产品短缺,300 多万人的生命面临严重威胁,该国至少有 40 万名五岁以下儿童患有严重的急性营养不良,面临着死亡的威胁。因此,国际社会不仅需要提供粮食援助以消除饥饿,更重要的是,帮助当地社区建立稳定的环境和可持续发展的粮食系统。同时,土地用途的改变和森林砍伐的加速可能加大环境退化的风险。这些粮食领域的不安全因素增加了解决发展中国家的经济困难与消除贫穷等问题的难度。对此,联合国希望进一步搭建国家间进行沟通和合作的平台,使粮食安全成为实现可持续和平的工具。其中,联合国粮农组织发布的文件明确了监测可持续发展目标 2(消除饥饿、实现粮食安全、改善营养状况并促进可持续农业的实施进展所面临的主要挑战,并列出了为改进粮食安全、营养和可持续农业系统所取得进展的一些政策方向。

第三,难民问题日益紧迫。2016 年 月,第 71 届联合国大会将可持续发展、全球难民问题和叙利亚冲突列为联合国大会一般性辩论期间的主要议题,并督促会员国在难民问题上采取更加积极和综合协调的措施,承担起解决难民问题的责任。

根据联合国难民署的数据,自2011年起,历时六年的叙利亚内战已经导致 47万人丧生,490万人沦为难民,其境内难民达760万人。而在170万名叙利亚难民儿童中有超过四成的儿童失学。2017年 12月,联合国难民署发起了一项总额达44亿美元的募捐呼吁。2017年 12月,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(AntónioGuterres)呼吁在管理移民方面开展有效的国际合作,确保移民及相关人员的权益, 并提示国际社会“这也是联合国 2030 年可持续发展议程重点关注的内容”。

  第四,全球卫生安全事件多发。2014 年西非埃博拉病毒疫情和 2016 年寨卡病毒疫情对国际安全造成影响,成为重大的国际突发公共卫生事件。截至 2014 年12月,几内亚、利比里亚、塞拉利昂、马里、尼日利亚、塞内加尔等国累计出现埃博拉确诊、疑似和可能感染病例 17290例,其中6128人死亡。到 2015年,非洲西部三个国家埃博拉疫情肆虐,几内亚、塞拉利昂和利比里亚有 8000 人因为感染而死亡。2016年寨卡病毒疫情在南美大规模爆发。如果孕妇感染这一病毒,胎儿可能会受到影响,导致新生儿小头症,甚至死亡。可以说,频发的跨域公共卫生危机使卫生安全成为全球治理的重大议题。全球卫生安全需要捍卫人类健康,消除、防范和应对各种能够跨境传播、严重危害公众健康或具有潜在灾难性的公共卫生安全威胁。全球卫生安全治理涉及国际政治、国际贸易与气候变化等诸多因素。除了孤立的安全问题,安全领域的诱因不断关联,影响人类发展。因而,全球安全问题越发难以预测与防控。在这种情况下,国际社会需要不同领域的政策制定者协同做出政策响应,并通过对风险进行综合分析,才能有效地解决这些复合型问题。基于此,“人的安全”理念对 203年可持续发展议程的制定产生了重要影响,有助于形成广泛的政策伙伴关系。社会问题、环境变化、应对气候变化等涉及人的安全领域均在 2030年议程中受到充分重视。其后续制度建设显现出强化国际机制在复合安全问题上的客观需求及整合国际治理架构的驱动力。可以说,由于其带有的高度政治共识与承诺,2030 年议程框架下的国际安全机制的建立是克服集体行动难题的重要机遇。

(二“人的安全”的理念及其对联合国议程的意义

在联合国开发计划署UNDP)于 199年发表的《人类发展报告》中,“人的安全”首次作为一个全新的概念被系统地阐述。该报告把“人的安全”宽泛地定义为“免于恐惧和免于匮乏”,并提出其四项基本特征:普遍性、以人为本、相互依存以及早期预防。

2001 年,绪方贞子和阿马蒂亚•森(Amartya Sen)所领导的人的安全委员会着手对这一理念进行深入挖掘,推动了其在全球的认知。2003 年,该委员会认识到全球安全挑战的突出复杂性与人的基本价值的关联性,在其题为《人的安全现状:保护和赋权于人民》的报告中,把“人的安全”定义为“以增进人类自由和成就的方式保护全体人类生活的重要核心”。“人的安全”是指创造可以构建人们生存、生计和尊严的政治、社会、环境、经济、军事和文化的综合体系。这一概念之所以后来被广泛讨论,并融入国际议程,是因为其具有理念与实践的双重政策属性,获得了联合国系统的重视。

 一方面,“人的安全”倡导了一种新的安全范式与理念。“人的安全”认定安全威胁、关切和其他挑战具有不同性质和多层面范围,必须扩展对非传统安全威胁的了解,其中包括政治、经济、社会、卫生和环境方面的因素。因此,“人的安全”关注多个层次的广泛安全威胁,并着重强调这些不安全因素的根本原因。此外,“人的安全”致力于对人所面临的各种威胁如何会转化为更广泛的国内和国家间安全问题,以预防和缓解未来威胁的发生。因此,“人的安全”可以成为实现国家安全和国际稳定的独特视角。

 另一方面,引入“人的安全”概念具有重要的实践意义。“人的安全”强调对人的生命的根本重要性的认可,并强调其普遍性和首要性,因而不对公民、政治、经济、社会和文化权利加以区分,从而能以一种多层面和全方位的方式处理对安全的威胁。这一概念所强调的相互依存、早期预防这两个方面,可在特定不安全局势中用于对具体的安全风险进行分析。改进“人的安全”能直接和积极地影响人类福祉,同时增强政府和其他行为体所采取行动的正当性。

  因此,“人的安全”概念在很大程度上来自于一个兼顾了理念与实践的双重政策框架,而支撑这一框架的是“保护和赋权”这一对相辅相成的支柱。这一框架的应用可以涵盖一种结合了“自下而上”的规范、程序和机构的政策措施,其中包括设立早期预警机制、推广最佳手段以及采取综合措施等应对方式,有利于调动多种行为体的参与。这种“自下而上”的路径也与 2030 年可持续发展议程强调的自主性不谋而合,因此,两者具有较强的兼容性,有助于两者的进一步整合。

(三“人的安全”融入2030年可持续发展议程之中

“人的安全”作为一种安全范式,有助于推动可持续和平与发展。“人的安全”所包括的七个关键领域(经济、粮食、卫生、环境、个人、社群和政治安全) 也是可持续发展不可或缺的组成部分。可持续性或是永续性(sustainability)本身就带有不破坏环境的含义,而环境和生态系统的安全也是议程的核心之一。

具体来看,2030年议程主要关注以下安全问题:议程的第 7条,通过相关标和具体目标提出了一个雄心勃勃的变革愿景,即创建一个没有贫困、饥饿、疾病、匮乏且适于万物生存的世界,一个没有恐惧与暴力的世界,一个安全、充满活力和可持续的世界以及一个人人可以获得价廉、可靠和可持续能源的世界。2030年议程第 17条指出其框架远远超越了千年发展目标。除了保留消除贫困、卫生、教育以及粮食安全和营养等发展优先事项外,它还提出了各种广泛的经济、社会和环境目标,也承诺建立更加和平、更加包容的社会。第 24条提出,决心优先消除饥饿,实现粮食安全,决心消除一切形式的营养不良,并重申世界粮食安全委员会需要各方参与并发挥重要作用,同时支持《营养问题罗马宣言》及其《行动框架》。第 34条的内容包括,规划城市和人类居住区,重新焕发它们的活力,以促进社区凝聚力和人身安全,推动创新和就业。第 35 条强调,没有和平与安全,可持续发展无法实现;没有可持续发展,和平与安全也将面临风险。由此可见,“人的安全”的理念已经遍布 2030年议程的各个具体目标,展现了关键的塑造政策的能力,而非仅是空谈。在某种程度上,这一理念原则已经在2030 年议程中实现了其所倡导的政策目标,完成了从理念走向项目执行的阶段。当然, 作为政策工具,这一理念也将深刻影响2030 年议程未来的执行过程与制度建构。

三、2030年议程中的“人的安全”议题及其特点

各种全球性安全危机突出表明,国际安全机制需要加强协同性治理。实现2030 年可持续发展议程,并在这一框架内治理多种交叉安全问题已经成为联合国新时期的重要任务。因此,联合国系统不断为 2030年可持续发展议程创造政治动力,应用“人的安全”理念将多种安全议题与 2030年议程进行了紧密关联。如前所述,2030 年议程已经反映出国际社会对粮食安全、气候安全、环境安全、社会安全、反恐、移民、卫生安全等重要安全议题的重视。

气候变化的潜在风险可能对人类社会造成灾难性后果,包括引起多种人的安全问题的集中爆发。因此,2030年议程还与同样在 2015年达成的气候变化《巴黎协定》建立了互动机制,这体现了全球应对气候风险的决心。其中,应对气候变化也是 2030 年议程的其中一项目标(目标 13。在目标13上,第一个子目标就是加强各国抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力(目标 13.1。由此可见,气候安全在 2030年议程中的重要位置。在 2030 年议程的框架下,各国维持提供必要援助的政治承诺,议程要求发达国家履行在《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)下的承诺,即到2020年每年从各种渠道共同筹资 000 亿美元,满足发展中国家的需求,帮助其切实开展减缓行动,提高履约的透明度,并尽快向绿色气候基金注资,使其全面投入运行。

当前,联合国试图运用其解决国际安全问题的综合性框架,治理多个维度的安全风险,以帮助世界各国和地区实现对 2030 年可持续发展议程的承诺。归纳起来,2030 年议程下的“人的安全”治理体现出以下特点:

第一,2030年可持续发展议程具有预防性外交的属性。联合国认为,不能惠及人民的发展会埋下不稳定和暴力的种子,以发展带动安全治理成为“人的安全”理念下的重要原则。2015年 11 月,联合国安理会讨论了 2030年可持续发展议程和国际安全问题,随后提出了协同利用预防性外交的要求,并在全球战略中进一步突出了2030 年议程和可持续发展目标。2030年可持续发展目标所确定的发展援助可以协助消除诸如不平等和边缘化等风险因素。同时,借助 2030年议程可以加强所有行为体之间的一致性。201712月,联合国秘书长古特雷斯在安理会发表讲话,他强调在国际和平与安全领域的诸多挑战中,核武器、气候变化、水资源缺乏和网络安全威胁等日益上升,国际和平与安全环境正在发生巨变,国际社会应更加重视预防冲突。因此,联合国特别强调发展对于预防冲突的重要性,并表示 2030年可持续发展议程潜力巨大。

第二,2030 年议程强调各种威胁的相互关联性,要求广泛借助联合国系统以及区域、国家、地区和国际(范围内)各级公私部门行为体的资源与能力,发展一种由各种利益攸关方组成的综合网络。在这个方面,“人的安全”有利于推动能够利用每一个执行组织相对优势的协作和伙伴关系的建立,这将确保目标和责任的一致性以及各行为体之间的资源分配。联合国已经意识到这种关联性,并对交叉的问题进行协同治理,以强化问题的综合解决方式。如性别与国际安全问题,联合国已经展开了相关的讨论。2015 年 10 月,安理会举行主题为“妇女、和平与安全” 的公开辩论,提出保护妇女安全、维护妇女各项权益、推动妇女在和平安全领域发挥独特的作用,并且依据 2030 年可持续发展议程,进一步促进性别平等以及和平与安全。联合国再次强调了性别平等同国际和平与安全之间的关键性联系。

表 1 可持续发展目标涉及“人的安全”领域的内容

目标

领域

内容

2.1

粮食安全

到 2030 年,消除饥饿,确保所有人,特别是穷人和弱势群体,包括婴儿, 全年都有安全、营养和充足的食物。

3.8

卫生安全

实现全民健康保障,包括提供金融风险保护,人人享有优质的基本保健服务,人人获得安全、有效、优质和负担得起的基本药品和疫苗。

4.a

社会安全

建立和改善兼顾儿童、残疾和性别平等的教育设施,为所有人提供安全、非暴力、包容和有效的学习环境。

6.1

饮水安全

到 2030 年,人人能够普遍和公平地获得安全和负担得起的饮用水。

 

6.3

 

环境安全

到 2030 年,通过以下方式改善水质:减少污染,消除倾倒废物现象,把危险化学品和材料的排放减少到最低限度,将未经处理废水比例减半,大幅增加全球废物回收和安全再利用。

8.8

社会安全

保护劳工权利,推动为所有工人,包括移民工人,特别是女性移民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境。

10.7

国际安全

促进有序、安全、正常和负责的移民与人口流动,包括执行合理规划和管理完善的移民政策。

13.1

气候安全

加强各国抵御和适应与气候相关的灾害和自然灾害的能力。

14.2

环境安全

到 2020 年,通过加强抵御灾害能力等方式,可持续管理并保护海洋和沿海生态系统,以免产生重大负面影响。

16.1

综合安全

在全球大幅减少一切形式的暴力及相关的死亡率。

16.4

社会安全

到 2030 年,大幅减少非法资金和武器流动,加强追赃和被盗资产返还力度, 打击一切形式的有组织犯罪。

16.a

国际安全

通过开展国际合作等方式加强相关国家机制,在各层级提高各国尤其是发展中国家的能力建设,以预防暴力,打击恐怖主义和犯罪行为。

数据来源:笔者根据 2030 年可持续发展议程汇总整理。 

第三,2030年议程有利于推动联合国和平体系的建设。联合国进一步改进和平领域的建设工作是推动人的可持续安全的重要内容之一。联合国重视解决冲突根源,全面推进建设和平工作。建设和平旨在帮助冲突后国家实现自主发展,推进持久和平。2016年 4月,联合国大会和安理会分别就建设和平框架的相关问题通过了文本相同的决议。联合国大会和安理会通过的联合国建设和平体系评审决议,为联合国建设和平领域未来的发展指明了方向。对此,多国(包括中国在内建议建设和平工作应与落实2030年可持续发展议程相衔接,关注消除贫困、欠发达等引发冲突和危机的根源性因素,全面推进冲突后重建国家各领域建设,推动相关国家实现经济社会协同发展。随后在 2017年 1月,联合国大会又举办了“2030 年可持续发展议程与持续和平的协调”高级别对话会,为两者的整合进行了深入探讨。

近年来,联合国多次呼吁国际社会增强“以人为本”的意识,也表示将把工作重点放在冲突预防、维护人权、落实 2030年可持续发展议程以及气候变化等重大问题上。2017 年 月召开的第 72 届联合国大会的主题依旧聚焦全球可持续发展问题,强化多边主义,落实可持续发展议程,应对核威胁、气候变化、全球性恐怖主义和极端主义以及难民问题等全球和地区热点的解决方式。2017 年联合国大会和联合国安理会共同通过关于可持续和平的决议,这标志着联合国为维护国际和平与安全将采取一套跨行业、全面和一体化的方法,对于建构人的安全治理框架具有重要意义。

四、2030年可持续发展议程下“人的安全”治理体系的建构

2016 年 1 月 1 日,2030 年可持续发展议程正式生效。目前,联合国已经建立了 2030 年议程目标落实情况的信息公开机制。根据 2017 年联合国《实现可持续发展目标进展情况》报告,全球依然在粮食安全、空气污染、水安全、气候变化、陆地生态系统、海洋安全等多个领域存在治理上的差距。

例如,在粮食安全领域,多个国家的主要粮食商品的国内价格相对于其历史水平高或略高,特别是在撒哈拉以南的非洲,其主要原因是国内产出下降、货币贬值和不安全等因素。在空气污染方面,室内空气和环境空气污染是最严重的环境健康风险。在水安全方面,全球超过 20亿人生活在用水极度紧张的国家,其定义为抽取的淡水总量占可再生淡水资源总量的 25%以上。北非和西亚的用水紧张程度超过 60%,这些国家未来很可能非常缺水。在应对气候变化方面,全球继续变暖,全球平均温度高于工业化前水平约1.1℃,创下了新的升温纪录。从 1990 年到 2015 年,有 160 多万人死于国际上报告的自然灾害。在海洋生态和陆地安全方面,气候变化所引起的海洋酸化、过度捕捞和海洋污染已经造成了不利影响且日益严重,正在危及近来保护世界部分海洋地区所取得的成果。在陆地生态系统安全方面,保护和可持续地使用地球陆地物种和生态系统的进展情况不平衡。土地生产力下降、生物多样性丧失以及偷猎和贩运野生生物的趋势仍然令人担忧。在社会安全方面,近年来,暴力冲突有所增加,一些高强度武装冲突正在造成大量平民伤亡。在区域内部和各区域间,促进和平与正义以及建立有效、负责和包容性机构的进展情况仍然不平衡。

如上所述,可以发现联合国2017 年所发布的进展报告仍不乐观。其中,部分数据相对陈旧,因此,很难确认报告所表明的实际进展。在这种情况下,2030 年议程的执行进程需要进一步加速,推动相关治理框架成型,并及时发挥效用。

(一)联合国安全治理的现状

众所周知,联合国的宗旨是维护国际和平与安全。1945 年,联合国成立后就将维护国际和平与安全确立为主要目的之一。目前,联合国为维护国际和平与安全所开展的活动主要涉及预防冲突、调解冲突、维持和平以及创造相应的和平环境等方面,其主要机制是联合国安全理事会和联合国大会。具体而言,联合国的安全议题主要包括以下五方面的内容。一是预防性外交和解。联合国通过外交手段、斡旋及调解在冲突预防中发挥重要作用二是维持和。联合国维持和平行动是国际社会用以促进国际和平与安全的一项有效手段。自1948年以来,联合国共采取了 71项维和行动。三是建设和平。帮助国家走出冲突, 减少再次陷入冲突的风险,并为建设可持续的和平与发展创造条件。四是打击恐怖主义。在联合国系统框架内,已有 18份反对恐怖主义的全球文书,这些文书各自涉及具体的恐怖主义活动。五是裁军。在裁军事务厅的支持下,联合国大会及其他机构致力于推进裁军以及核武器、化学武器、生物武器及其他大规模杀伤性武器和传统武器的不扩散。

然而,联合国在不同治理框架内的安全议题零散,呈现相互交织的特质,以上所提到的机制已经无法应对全球所面临的复杂的综合性安全困境,特别是安全议题间的相互作用及其影响非常复杂。 以水资源冲突为例,水资源紧张的上升导致粮食不安全加剧,极端天气事件又给海平面上升地区带来了额外的压力。 虽然这些相互作用一直都存在,但是由于气候变化的作用,这些不安全因素将不断渐进。可以说,单单研究一两个因素对非传统安全的影响,其结果是很难形成一幅完整的画面。

因此,通过以“人的安全”为理念和 2030 年可持续发展议程为核心,推动全球安全治理的整合转型,能够促进国际安全状况的提升和各个国家的发展。“人的安全”有利于国际社会应对多重安全威胁。“人的安全”要求扩展对“安全”的理解,也就是说,对人进行保护和赋权是安全的基础和目的。同时,“人的安全”并不要求对国家使用武力,而是旨在通过以人为本、综合的、适合具体情况以及预防性的战略实现免于恐惧、免于匮乏的安全愿景。“人的安全”是维护由联合国提出的可持续和平的重要理念工具。

此外,2030 年可持续发展议程中的安全议题具有指标和数据跟踪的机制,抑制了“人的安全”理念的泛化,并充实了其内涵。因此,这一议程也拥有充当重要的安全治理框架的制度空间。在这种背景下,特别是 2030 年可持续发展议程达成后,联合国系统内安全治理架构与可持续发展架构的整合变得十分迫切。

(二)联合国“人的安全”治理体系的建构

虽然全球安全治理的概念由来已久,但其治理架构依旧零散。从建构综合性安全治理框架角度来看,“人的安全”所囊括的安全议题类型多样,是全球非传统安全相关机制建设的重要视角与范式。在这种综合性视角下,建构安全治理机制还应突出以下几个方面:

第一,强化联合国整合相关安全机构与机制的工作。联合国相关的和平与安全的部门职能分散、功能混乱。目前,这一问题也已经引起联合国系统内的广泛关注。联合国已经向会员国发布了关于重组秘书处和平与安全支柱的建议,强调实现可持续和平的重点是预防冲突,将通过整合目前相对分散的机构,把建立和平、维持和平与建设和平连成一体,进行系统整合。具体而言,联合国的改革方向包括性别平等、发展系统改革、和平与安全架构改革、联合国内部管理、反恐事务等一系列改革内容。不仅如此,相关改革也涉及其内部发展体系。联合国秘书长古特雷斯指出, 联合国正针对优化全球维和与反恐体系构建、消除机构内性别歧视等方面做出努力,改革自身发展系统以协助会员国努力落实联合国2030 年可持续发展目标的执行。联合国承诺将继续推进多层面、全方位的改革,其后续进展应得到充分关注与落实。

第二,强调国际层面与国家层面的需求和能力相互协调。全球安全政策制定应考虑到问题领域的复合性质,避免负面的溢出效应,尤其要统筹规划。 因此,联合国对各方进行协调的工作就变得十分重要。近年来的各种危机使国际社会更加关注任何一国政府或一些政府无法控制的威胁。通过深入的以人为本的方式,分析全球各地区面临的各种挑战并进行通报成为安全治理的第一步,这也在 2030 年议程的设计中得到突出体现。“人的安全”治理突出根源入手,强调受影响本地社区的积极参与,加强次国家行为体(如城市)的治理主体角色,并且确保将最弱势人群所面临的威胁纳入国家战略计划和政策之中。这些都需要联合国在其中发挥广泛的协调作用。因此,在一系列国家的具体政策中,推动形成“人的安全”治理,以便为编制战略文件、进一步在地区和全球范围内缓解安全困境,建立起基于合作、和解与和谐的新型安全关系。

第三,建构广泛“人的安全”伙伴关系,促进相关技术实体、市民社会网络、区域组织和私营部门等行为体的参与。这也是 2030 年可持续发展议程目标17  的内容。作为一个广泛、灵活的概念,“人的安全”提供了一个突出因地制宜的政策框架,有助于吸引各类行为体参与全球各个层次安全风险的应对措施。由于 2030 年议程的推动和后续落实工作,国家和非国家行为体日益强调“人的安全”或“以人为本”在制定国际政策和方案时的重要性。因此,联合国,各国政府、国际和区域组织,民间社会组织以及其他非国家行为体需要加强相互之间的合作,建构广泛的可持续安全政策共同体,就此将 2030 年议程不断内化和落实下来。

第四,建立应对各种威胁和风险的“人的安全”治理方式。目前存在多种政策体系,特别是在经济发展、危机管理、环境保护、国家安全和外交事务的政策制定之中。联合国各机构的知识分享在应对广泛的、共有威胁时具有突出作用, 因此,联合国应加强对全球安全的科学评估分析,特别是对安全领域的相互关联性、跨部门影响的分析评估。这种分析改进并增加了国家之间和国内关于各种风险和脆弱性的程度、趋势和分布情况的信息。 这些政策体系制定了不同阶段的发展战略,并将与气候有关的安全风险纳入其工作进程中。可以采取的综合应对措施包括改进预警系统,建立复原能力更强的应对机制,制定更符合实地民众具体需要和脆弱程度的适应战略。这些措施的综合应用有助于减少灾害造成的人身、经济和社

会成本。

第五,增加联合国“人的安全”基金的来源渠道,扩大资助的项目范围。“人的安全”信托基金资助的项目已促成了一些多利益攸关方合作,成为“人的安全”的重要机制。一些项目配合各国政府解决当地的安全问题,支持最弱势社区和民众确保“人的安全”。整体而言,这些项目以增强能力建设为突出特点。在资金上,支撑综合安全治理无疑是建构治理体系的重要步骤。目前,“人的安全”信托基金仅依靠希腊、日本、墨西哥、斯洛文尼亚和泰国等政府的捐助,资金来源十分匮乏。这一基金虽已经对85 个国家超过 200 个项目提供了资助,但其全球影响力依然比较有限。

总之,在国际、区域、国家及地区各层面上,借助 2030 年议程的窗口期,推动以“人的安全”为方向的安全治理架构,有助于补充全球安全制度设计与治理体系,并且也是启动相关战略规划和决策的重要战略机遇。此外,联合国之外的制度建构的迫切性也十分突出,如在二十国集团(G20)框架内,如何推动“人的安全”与可持续发展,也将影响未来治理的进展与有效性。

五、结语

安全议题的相互交织,如气候变化、资源消耗、南北差距问题等挑战,是可持续安全产生的动因和治理的目标。“人的安全”作为一种针对全球综合安全所提出的观念和范式与 2030年可持续发展议程具有较强的关联性。对于全球性问题采取可持续和预防性处置的手段和策略,而非仅仅处理其外在表现和控制危机的发生。在应对气候变化方面,《巴黎协定》所建立的全球气候治理体系也成为2030年可持续发展议程的重要治理机制与政策执行平台。落实 2030年可持续发展议程是当前全球发展领域的核心内容,已经成为国际社会的共同任务。因此, 各国应将落实议程与执行本国发展战略有效对接,平衡推进经济、社会、环境三大领域的工作,积极应对各类安全挑战,强化全球发展伙伴关系,推动形成以联合国为核心的“南北”合作与“南南”合作,有效调动全球各类资源,不懈推进议程的全球落实进程。

可以说,“人的安全”治理与 2030 年可持续发展议程的进一步整合仍显得十分重要。在可持续发展议程框架内,建构综合性“人的安全”治理机制有助于使国际机制在应对安全压力方面得到缓解,更好地解决环境问题,并且有助于全球可持续性发展。当前,2030 年可持续发展议程也面临一些逆全球化思潮的影响,如美国特朗普政府在 2017 年宣布退出《巴黎协定》。 在这种情况下,可持续和平的建构可以尝试推动国际安全机制的改革,并进一步倡导通过可持续的方式应对人类经济、社会与环境问题,促进国际安全状况的提升和各个国家的发展。

总之,面对兼顾人的安全与发展的二元关系时,多边主义仍是 2030 年议程下人的安全治理的重要形式。 同时,联合国系统摆脱碎片化治理,也成为整合当前治理体系的重要动力。 在一个相互依赖不断增强的全球可持续发展的治理系统中,争取“人的安全”需要通过经济合作、粮食安全、应对气候变化及减排等领域来促进治理的有效性。因此,在 2030 年可持续发展议程下,不断建构未来以联合国为主导的“人的安全”治理体系,其重要性仍十分迫切而突出。





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